המתח בין מומחיות לדמוקרטיה
בשיחה שהייתה לי עם יעל שחם גפני מארגון "אזרחים כותבים חוקה", עלתה שאלה מרכזית: מהו המקום הראוי למומחים בתהליך של אסיפות אזרחים או בכתיבת חוקה אזרחית? שנינו הסכמנו כי ידע מקצועי הכרחי בהליכי חקיקה וכתיבת חוקה, אך נחלקנו בשאלת מיקומם ותפקידם של המומחים.
יעל הביעה חשש עמוק ממעורבות יתר של מומחים, בהסתמכה על מחקרים המראים כי אזרחים נוטים לבטל את דעתם בפני דעות מומחים ולהיכנע לסמכותם המקצועית. לעומתה, אני סבור שמומחים הם אלו שצריכים לכתוב את החוקים, בעוד תפקיד הציבור הוא לבחור מבין האפשרויות המוצעות ולהכווין את תהליך היצירה.
במאמר זה אבקש להציג את הטיעונים בעד תפקיד מרכזי למומחים בכתיבת החוקים, תוך הקפדה על מנגנונים שיבטיחו כי החוקים המוצעים אכן משקפים את רצונות הציבור ומגוונו. כמו כן, אציע מודל משולב המאזן בין מומחיות לבין ייצוגיות דמוקרטית.
תודה ליעל, על הדיון המפרה.
מדוע נדרשת חוקה בהסכמה רחבה?
חוקה וחוקים הם מערכת כללים המסדירה את חיי הציבור ומאפשרת ניהול חברתי מוסכם. תפקידם להבטיח שכל אזרח יוכל לממש את רצונותיו וחירויותיו, כל עוד אלה אינם פוגעים בטובתם של אחרים. כך, לדוגמה, נאסרת גניבה אשר אומנם עשויה להיטיב עם הגנב, אך פוגעת בביטחונו וברכושו של הנגנב.
לחוקה תפקיד מיוחד במדרג החוקים. היא מהווה מסגרת-על ממנה נגזרים החוקים הרגילים, וחוקים שאינם תואמים אותה מבוטלים מפאת אי-חוקתיותם. בארצות הברית, למשל, חוקים חדשים נבחנים על פי התאמתם לחוקה ועלולים להתבטל בהיעדר התאמה. מטרת החוקה להיות מקובלת על הציבור הרחב ולזכות לאמון גבוה יותר מאשר חקיקה רגילה של פרלמנט או כנסת. כך מובטחת הגנה על המרקם החברתי גם כאשר קבוצות חזקות מבקשות לשנות עקרונות יסוד מקובלים.
החוקה האמריקאית היא דוגמה לחוקה שהתקבלה בהסכמה רחבה. היא נוצרה על ידי 55 נציגים מ-12 מדינות (מתוך 13) ואושרה על ידי תשע מדינות מתוך 13.
בישראל, לעומת זאת, הרצון לחוקק חוקה בראשית המדינה נזנח. ניסיונות מאוחרים יותר ליצור "חוקי יסוד" כתחליף לחוקה זוכים לביקורת וחסרים את האמון הרחב שהאמריקאים רוחשים לחוקתם. לכן, כדי לכתוב חוקה בישראל שתזכה להסכמה רחבה, נדרש מנגנון חדש.
מי ראוי לכתוב את החוקה? שלוש אפשרויות וחסרונותיהן
נבחרי ציבור
האפשרות שחברי כנסת יכתבו את החוקה נראית לכאורה הגיונית. הם נבחרי ציבור שאמורים לייצג את האזרחים, והציבור משלם שכרם כדי לדון בענייני ציבור. אולם המערכת המפלגתית מקשה מאוד על יצירת הסכמות רחבות. התחרות התמידת בין הפולטיקאים, והמבנה הפוליטי הבנוי על פלגנות ועימות בין קואליציה לאופוזיציה, מקשים על הפולטיקאים ליצור פתרונות רחבי-הסכמה.
אסיפות אזרחים
באירופה התפתחו מודלים יותר ייצוגיים הנקראים "אסיפות אזרחים". באסיפות אלו, האזרחים אינם בוחרים את הנציגים בהצבעה אלא באמצעות הגרלה (סורטיציה). בדומה למדגם מייצג בסקרים, נבחרת כמות מסוימת של אזרחים המייצגת את כלל האוכלוסייה. האזרחים מקבלים תשלום על השתתפותם ויוצרים יחד פתרונות. כיום אין לאסיפות סמכות חקיקה רשמית, אך הם מאפשרים דיון בסוגיות טעונות פוליטית ולעתים מייצרים פתרונות מכילים יותר. בישראל, מכון השל מקדם יוזמה להקמת אסיפות אזרחים ותנועה ישראלית מקדמת דמוקרטיה עירונית, בקונספט דומה.
הבעיה המרכזית של אסיפות אזרחים היא היעדר ידע מקצועי הנדרש להפיכת רעיונות ציבוריים לחוקים ישימים ואפקטיביים. אחת הביקורות המרכזיות כלפי אסיפות אלו היא חוסר האמון ביכולתם של אזרחים רגילים לנסח חקיקה איכותית שתזכה ללגיטימציה מהציבור הרחב.
למה הדבר דומה? לקבוצת אזרחים המנסה לתכנן רכב ציבורי. גם אם ישתתפו בהרצאות מקיפות מפי מהנדסים מובילים במשך שנה שלמה, עדיין יחסר להם הידע המעשי והניסיון הנדרש לתכנון רכב בטיחותי ויעיל שיוכל להתמודד עם אתגרי הנסיעה מירושלים לתל-אביב. מערכות ניהול מדינה וחקיקה מורכבות לא פחות מתכנון רכב – הן דורשות הבנה עמוקה של משפט, כלכלה, מדע המדינה, וניסיון מעשי ביישום מדיניות.
גם אם משתתפי האסיפה ישמעו מגוון מומחים, הקשבה במשך מספר סופי שבוע לתיאוריות ועדויות אינה מספיקה כדי לפתח את המומחיות הנדרשת לחקיקה מיטבית שתעמוד במבחן המציאות, בביקורת שיפוטית, ובהתמודדות עם תרחישים מורכבים שלא נצפו מראש
מומחים
האפשרות השלישית היא שמומחים יכתבו את החוקים. יתרונם הברור הוא בידע המקצועי והניסיון שצברו. אולם קבוצה זו רחוקה מלייצג או להבין את צרכי הציבור הרחב. מומחים וחוקרים הם לרוב קבוצת אליטה שעברה מערכות סינון רבות – תארים מתקדמים, התמחויות ומסלולי קריירה שהאוכלוסייה הכללית לא התנסתה בהם. להם יכולות אינטלקטואליות, הבנה פוליטית ונחישות שאינן נחלת הכלל. בנוסף, למומחים נטייה להתכנס סביב תיאוריות מקובלות וליצור חשיבה קבוצתית שאינה תואמת בהכרח את תפיסות הציבור הרחב.
לקראת פתרון משולב
נראה שכל אחת מהאפשרויות לוקה בחסר: נבחרי ציבור מתקשים להגיע להסכמות רחבות, אזרחים אמנם מייצגים טוב יותר את הציבור אך חסרים ידע מקצועי, ומומחים בעלי ידע רב אך נוטים להטיות ואינם מייצגים היטב את צרכי הציבור.
להלן אציע מספר פתרונות משולבים:
דמוקרטיה ישירה מלמטה למעלה
פתרון אחד הוא הפיכת האזרחים למקצועיים יותר באמצעות דמוקרטיה ישירה המתחילה ברמה המקומית. באתונה העתיקה, האזורים הקהילתיים (demes) התנהלו בדמוקרטיה ישירה, וכך רכשו האזרחים ניסיון בקבלת החלטות ארגוניות המשפיעות על חייהם. בשוויץ, הדמוקרטיה מתחילה ברמת הקומונה, עולה לרמת הקנטון ומגיעה לרמה הפדרלית. כך לומדים האזרחים להתנסות בהחלטות פוליטיות מהרמה המקומית ולהעמיק את יכולותיהם עד הרמה הלאומית. אזרחי שוויץ מעדכנים את חוקתם באופן רציף כבר יותר מ-150 שנה, ומדינתם נחשבת למתקדמת בעולם בתחומי כלכלה, חינוך ומדע.
שיטת השארטט – שילוב מומחים ואזרחים
במדינות שבהן אין דמוקרטיה ישירה מקומית, ניתן ליישם גישה משולבת בדמות שיטת השארטט לתכנון עירוני. על פי שיטה זו, תהליך קבלת ההחלטות מתחלק בין שתי קבוצות:
- הציבור הרחב או נציגיו שנבחרו בסורטיציה
- מומחים ופוליטיקאים (פוליטיקאים הם למעשה גם מומחים בהנעת תהליכים פוליטיים ובעלי היכולת להוציא לפועל רעיונות)
התהליך מתנהל כך:
- בשלב ראשון הציבור נפגש עם המומחים והפוליטיקאים ומעלה את צרכיו, חסרונותיו ורצונותיו בסוגיה הנדונה
- המומחים והפוליטיקאים נפגשים למפגשי דליברציה (דיון ושקילה) ומציעים פתרונות לסוגיות שהעלה הציבור
- קבוצות עבודה מגוונות מנסחות פתרונות שמוצגים לביקורת ומשוב של הציבור
- הציבור דן על האפשרויות השונות, מעלה שאלות, ומציע פתרונות משלו.
- קבוצת המומחים/פוליטקאים מקבלים את משוב הציבור ומנסים לשפר.
- התהליך חוזר על עצמו עד לגיבוש פתרונות מוסכמים
כדי להימנע מקיבעון, חשוב לאפשר גם לבעלי דעות חדשניות שאינם בהכרח מומחים או פוליטיקאים מוכרים להשתתף בצוותי העבודה. הוגים ופעילים שהובילו מהפכות חברתיות לאורך ההיסטוריה לא היו בהכרח בתחילת דרכם בעלי מעמד פוליטי. גם אם דעותיהם לא יתקבלו על ידי כל המומחים, הם יוכלו להוות אלטרנטיבות לבחינת הציבור.
כך למעשה, אנו מקיימים את ההפרדה בין האזרחים, לבין המומחים-פוליטקאים, שיעל הראתה כחשובה לתהליך בחירה נקי מכפיפות למומחים/פוליטקאים, וגם מאפשרים לפוליטקאים/מומחים להציע חוקים המתבססים על ניסיון וידע מהשטח. ההפרדה הזאת מאפשרת לאזרחים לפגוש את מומחים לחקור אותם, ולבחור מבין מגוון הצעותיהם השונות.
בנוסף, בגלל עירוב יזמים חברתיים בין המומחים/פוליטקאים, אנו יכולים לעודד חדשנות חברתית, והצעות שיוצאות מהקבעון שעלול להיווצר בקרב מומחים.
בכך אנו משפרים את הסבירות שהבחירה האחרונה נעשית בידי הציבור, והחוקים עצמם מבוססים ומאושררים על ידי מומחים ופוליטקאים מכל הצדדים.
המודל השוויצרי – תחרות בין הצעות אזרחיות והצעות ממשלתיות
למעשה, בשוויץ מתקיים זה מכבר מודל דומה לגישה המעורבת שהצעתי, המשלב באופן מעשי בין יוזמה אזרחית לבין מומחיות ממסדית. המערכת השוויצרית מאפשרת לכל אזרח להציע תיקון או תוספת לחוקה במסגרת "יוזמה אזרחית" (Volksinitiative). כדי שהצעה כזו תגיע לדיון ציבורי רשמי, על היוזם לאסוף לפחות 100,000 חתימות תומכות בתוך 18 חודשים – כמות המהווה כ-2% מכלל בעלי זכות הבחירה. הצעה שעוברת את סף החתימות הנדרש מועברת למשאל עם לאומי, בו הציבור מחליט באופן ישיר אם לקבל או לדחות את התיקון המוצע לחוקה.
התופעה המעניינת היא שבמקביל להצעה האזרחית, הממשלה כגוף מומחה יכולה להציע הצעה מתחרה. כך נוצר מצב בו הממשלה נדרשת להתחרות מול הצעות אזרחיות ולהגיב לרצונות העולים מהעם. אף שלרוב ההצעה הממשלתית זוכה, היא מתעדכנת בהתאם לצרכים ולרצונות המשתקפים בהצעות האזרחיות
יישום בישראל – הצעה מעשית
לאור הניתוח שהוצג, להלן הצעה ליישום בישראל:
- הקמת פורום משולב – יצירת גוף המורכב מאזרחים שנבחרו בהגרלה (כ-150 איש המייצגים את מגוון החברה הישראלית), מומחים בתחומי משפט חוקתי ומדע המדינה, כלכלה, מנהל, מוסר ועוד, ונציגי ציבור נבחרים. הפורום עצמו יהיה מחולק בין האזרחים לבין המומחים-פוליטקאים.כאשר האזרחים יוכלו להעזר במומחים, במידה וירצו הבהרות.
- תהליך רב-שלבי:
- שלב 1: מפגש פתוח בו האזרחים מעלים את הסוגיות החשובות להם בחוקה
- שלב 2: צוותי עבודה מעורבים (מומחים ואזרחים) מגבשים הצעות לפרקי חוקה
- שלב 3: הצגת ההצעות לציבור הרחב לקבלת משוב
- שלב 4: עיבוד המשוב ושיפור ההצעות
- שלב 5: הצבעה על ההצעות בפורום המשולב ולאחר מכן במשאל עם
- מודל ההצעות המתחרות – אימוץ עיקרון מהמודל השוויצרי, לפיו על כל נושא חוקתי שנוי במחלוקת ניתן להציג לציבור מספר חלופות לבחירה.
- בניית לגיטימציה בהדרגה – מומלץ להתחיל בפיילוט של אסיפות אזרחים ברמה המקומית כדי לצבור ניסיון ואמון ציבורי במנגנון.
חשוב כי לאורך כל הדרך, הציבור יהיהמיודע ויוכל להגיב על ההצעות השונות ולבקרן ברשתות החברתיות ובטכנולוגיות דליברטיביות שיעמדו לרשות הציבור.
סיכום
שילוב מומחיות עם ייצוג ציבורי הוא האתגר המרכזי בכתיבת חוקה מוסכמת ויעילה. הניסיון מלמד שאין פתרון מושלם, אך שילוב של מספר גישות יכול להוביל לתוצאה מיטבית: מומחים שכותבים את החוקים תוך הנחייה והכוונה של הציבור, ומסגרת שמאפשרת לאזרחים לבחור מבין מספר חלופות ולא רק לקבל או לדחות הצעה יחידה.
בעידן של משבר אמון במערכות הפוליטיות המסורתיות, יצירת חוקה בהליך משתף ומאוזן יכולה לחזק את הלגיטימציה של המסגרת החוקתית ולסייע בגישור על שסעים בחברה הישראלית. תהליך זה יצריך סבלנות, הקשבה הדדית והכרה בערך המשולב של ידע מקצועי וחכמת ההמונים.
